La responsabilidad histórica de Juan Manuel Santos

Merecido o no, el Premio Nobel de Paz que acaba de otorgársele a Juan Manuel Santos descarga sobre sus hombros severas responsabilidades que se suman a las que de suyo entraña su calidad de jefe de Estado de Colombia.

Es cierto que todo ello le confiere títulos para promover la paz entre los colombianos, pero de ninguna manera lo autoriza para desconocer la institucionalidad que juró solemnemente respetar ni para desatender la rotunda manifestación que la ciudadanía expresó el dos de octubre último al votar mayoritariamente el rechazo al Acuerdo Final con las Farc.

En la sentencia C-379/16 la Corte Constitucional fue enfática acerca de los efectos del triunfo del NO en el acto plebiscitario (Vid.http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/c-379-16.htm).

Para hacer claridad al respecto, transcribo los considerandos de la Corte acerca de los efectos jurídicos y políticos de la aprobación y el rechazo del Acuerdo Final: 

"Los efectos de la aprobación y del rechazo del Acuerdo Final refrendado por plebiscito especial

110.  De acuerdo con el artículo 104 C.P., los efectos de la decisión del Pueblo serán obligatorios, consecuencia jurídica que como se ha explicado en esta sentencia, se predica tanto de la consulta popular como del plebiscito, pues estos son los mecanismos de participación ciudadana cobijados por dicha norma constitucional.  Con todo, varios intervinientes sostienen que el plebiscito especial no puede tener como efecto vincular a todas las ramas del poder público, puesto que consideran que es de la naturaleza de este mecanismo de participación que obligue solamente al Gobierno, razón por la cual se estaría confundiendo los efectos con los propios de la consulta popular, a la cual sí le adscriben efectos vinculantes más allá de la Rama Ejecutiva.

Como se estudió en el fundamento jurídico 13.4 de esta sentencia, a propósito de la caracterización constitucional del plebiscito, los efectos del mismo solo cobijan al Presidente de la República.  Esto debido a que resultaría vulnerado el principio de separación de poderes si se permitiera que, a través de la decisión popular obtenida mediante dicho mecanismo de participación, el Presidente pudiese desconocer o inhabilitar la acción de los demás poderes del Estado.  Con base en esta fundamentación, la Corte advierte que el inciso segundo del artículo 3º es inconstitucional, en la medida en que está extendiendo indebidamente el carácter vinculante de la decisión popular a “los demás órganos, instituciones y funcionarios del Estado”. 

Esta opción del legislador estatutario tiene por efecto que la decisión popular inhiba la acción de otros poderes públicos, quienes quedarían limitados en el ejercicio de sus competencias, a través de un mecanismo de participación que en virtud de la regulación constitucional aplicable es de exclusiva convocatoria del Presidente, y lo que se somete a consideración del Pueblo es un asunto de órbita del gobernante.  Esta actuación, como ya se ha explicado en este fallo, genera una afectación desproporcionada al sistema de frenos y contrapesos, en la medida en que permite que el Presidente utilice la legitimidad democrática que se deriva del plebiscito para imponer una decisión política a las demás ramas del poder, afectando desproporcionadamente su independencia y autonomía. 

De otro lado, también advierte la Sala que una previsión como la analizada también desconoce la naturaleza jurídica del plebiscito.  En fundamentos jurídicos anteriores se han expuesto diferentes argumentos dirigidos a distinguir al plebiscito del referendo, en especial con el fin de concluir que aquel no es un mecanismo de reforma constitucional o legal, sino que está restringido a ser una expresión política del Pueblo que avala o rechaza una decisión política del Presidente. Sin embargo, en caso que se permitiese que dicho efecto político fuese extendido a los demás poderes del Estado, se podría inferir válidamente que el objeto de la iniciativa, en este caso el Acuerdo Final, se impondría no política sino normativamente al Congreso y a la Rama Judicial, entre otras autoridades.  Esta opción no es válida desde la perspectiva constitucional, puesto que confunde indebidamente los efectos del plebiscito con los del referendo, así como desconoce las fórmulas de reforma al orden jurídico que prevé la Carta Política. 

Sin embargo, la Corte también resalta que esta comprobación no es incompatible para que el Presidente, depositario del deber de implementación del Acuerdo Final en caso que el plebiscito especial sea votado favorablemente, ejerza sus propias competencias constitucionales de producción normativa, así como sus facultades de impulso e iniciativa gubernamental de proyectos de ley o acto legislativo.  Esto con el fin de implementar normativamente los Acuerdos, a partir de la estricta aplicación de las normas constitucionales que regulan el debate y aprobación de tales cuerpos jurídicos positivos y respetándose la autonomía e independencia que la Carta Política adscribe a los poderes públicos. De igual manera, en caso que la votación sea desfavorable, se predicarán los efectos explicados en el fundamento jurídico 114 de esta sentencia y relativos a la imposibilidad de implementar el Acuerdo Final sometido a escrutinio popular.

111.  Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 3º del PLE, y condicionará la constitucionalidad del resto de la disposición, en el entendido de que el carácter vinculante se predica solo respecto del Presidente de la República.

Solucionado este aspecto, la Corte ahora debe asumir el asunto relativo a cuál es el efecto concreto de la decisión aprobatoria del Acuerdo Final, así como las consecuencias de una decisión desfavorable por parte del Pueblo.  

112.  En primer término, debe nuevamente insistirse en que el efecto general de la decisión favorable del Pueblo es activar para el Presidente de la República los mecanismos previstos en la Constitución y en la ley para la implementación de su decisión política vinculada al Acuerdo Final. En otras palabras, el aval ciudadano del Acuerdo Final desata una serie de actuaciones posteriores para que, con base en el cumplimiento de las condiciones propias de la deliberación democrática, se otorgue estatus normativo a la decisión popular, que previo a dicha implementación tiene naturaleza exclusivamente de decisión de política gubernamental.  Por ende, la aprobación del Acuerdo Final no supone la modificación de normas jurídicas existentes, sino el aval para que el Presidente de la República ejerza las competencias que la adscribe la Carta, entre ellas poner en movimiento los procedimientos de producción normativa previstos en la Constitución y tendientes en la implementación de la política pública contenida en el Acuerdo.

113.  En segundo lugar, la Sala considera que varios de los intervinientes aciertan en identificar los efectos de la aprobación a partir de tres ejes diferenciados: (i) la legitimidad democrática de lo acordado; (ii) la estabilidad temporal del Acuerdo Final; y (iii) la garantía de cumplimiento de dicho acuerdo.

113.1.         La legitimidad democrática del Acuerdo se deriva de la comprobación sobre la opinión verificable de las ciudadanas y ciudadanos, respecto de la validación del mismo.  Con base en el principio democrático participativo, la refrendación popular del Acuerdo tiene una importancia nodal, en tanto canaliza la voluntad ciudadana sobre los asuntos más trascendentes para la vida del Estado, en este caso la definición de las fórmulas y compromisos para la superación del conflicto armado y la concreción del derecho a la paz.

Esta legitimación democrática opera, además, como un sustento político para la actuación subsiguiente del Presidente de la República, tanto en su esfera de competencia como en su iniciativa frente a otros poderes del estado.  Si ha sido posible identificar la intención mayoritaria de implementar la decisión de política pública contenida en el Acuerdo, ello otorga un aval para que el gobernante actúe en consonancia.  Esto es especialmente importante tratándose del presente asunto, puesto que la Corte es consciente de la concurrencia de opiniones divergentes al interior de la sociedad colombiana sobre la conveniencia política y la oportunidad del Acuerdo Final, por lo que se muestra pertinente, aunque no jurídicamente obligatorio, que la acción del Presidente a ese respecto esté precedida de una genuina expresión del Pueblo titular de la soberanía.

113.2. La aprobación del plebiscito especial por el Pueblo confiere condiciones de estabilidad temporal al Acuerdo Final. En tanto la decisión de los ciudadanos es expresión de la soberanía misma, esta no puede ser desconocida por el Presidente.  Esto quiere decir que ante la hipótesis de la refrendación popular del Acuerdo Final, el mandato de implementación se torna obligatorio para el Presidente (Artículo 104 C.P.), y no sería viable que el Gobierno lo desconociese, en tanto su origen es el mismo que legitima su propio poder político. 

La consecuencia jurídica de la aprobación popular, bajo esta perspectiva, consiste en que el deber de implementación no puede rechazarse por el Presidente, quien es el destinatario de dicha labor.  Por ende, en caso que se considerase por parte el Gobierno que es necesario reversar la implementación y ante la comprobación del voto popular a favor del Acuerdo, sería obligatorio convocar nuevamente al Pueblo para esa labor, pues solo él tiene la ascendencia democrática suficiente para tal propósito una vez se ha expresado la voluntad del cuerpo electoral mediante plebiscito.  

Como se observa, los efectos de la convocatoria al Pueblo mediante plebiscito son de la mayor importancia, puesto que generan una instancia de interlocución directa entre las ciudadanas y ciudadanos, titulares de la soberanía, y el Presidente, que encuentra justificado su poder en el mandato popular.  Así, las consecuencias de la decisión del Pueblo convocado en plebiscito también son de la mayor entidad y en modo alguno pueden comprenderse como una mera sugerencia, sino como mandatos con soporte jurídico constitucional, derivado del contenido y alcance del principio de soberanía popular. Para el caso analizado, la decisión afirmativa del Pueblo implica la obligatoriedad para el Presidente de la implementación del Acuerdo Final, por las vías previstas por la Constitución para el efecto y bajo la estricta observancia de la autonomía e independencia de las demás ramas del poder público.  Este mandato, a su vez, estará sustentado en la mayor legitimidad democrática posible, al ser fruto de la decisión del titular de la soberanía.

No obstante, la Corte considera hacer necesario una precisión sobre el balance, dentro del asunto objeto de examen, entre los principios de soberanía popular y de supremacía constitucional.  Del hecho que la decisión popular determine un deber específico de implementación del Acuerdo Final, no se sigue que el contenido del mismo pueda desconocer los contenidos de la Constitución y, en particular, sus elementos estructurales. Así, lo que se deriva de la refrendación popular es el deber para el Presidente de implementación del Acuerdo, más no que esta política logre naturaleza normativa directa, ni mucho menos que se convierta en una parámetro superior a la Constitución misma.    

Esto implica, entre otros asuntos, que queden proscritas formas de implementación del Acuerdo que excedan el poder de reforma constitucional, a partir de la alteración de los elementos estructurales de la misma, o que se expidan normas de índole legal que, sustentadas en el proceso de implementación, vulneren la Constitución.  Adicionalmente, este argumento permite concluir que en caso que en el proceso de implementación se incurra en infracciones al orden constitucional, bien sea por vicios de procedimiento en la formación de tales normas o por vulneraciones materiales a la Carta Política, los jueces que ejercen el control de constitucionalidad estarán habilitados para decidir tales cuestiones. 

113.3.  Por último, la Corte encuentra que la refrendación popular de la decisión política del Presidente también involucra una garantía de cumplimiento de lo pactado.  En la medida en que el voto favorable del Pueblo impone el mandato de implementación antes mencionado, entonces las partes dentro del proceso de negociación que da lugar al Acuerdo Final tendrán a su favor la concurrencia de una orden con soporte normativo constitucional, consistente en que la decisión de política pública derivada de dicha negociación será concretizada a través de acciones gubernamentales específicas, entre ellas la proposición de proyectos de normas jurídicas ante el poder legislativo.  A su vez, también contarán con la estabilidad jurídica derivada del hecho que el mandato de implementación no será revocado por el Presidente, pues resulta obligatorio para él.

114.  Ahora bien, identificados los efectos del voto favorable, debe la Corte determinar cuáles son las consecuencias de una votación negativa, bien porque no se alcance el umbral aprobatorio previsto en el artículo 2º del PLE o, lográndose dicho umbral, la votación a favor del “no” sea superior a los votos por el “sí”.

Sobre este tópico, la Sala parte de reiterar que el objeto del plebiscito especial contenido en el PLE es someter a refrendación popular una decisión de política pública del Presidente y relativa al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Paz. Por ende, como se explicó al inicio del análisis material del PLE, el plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de las ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y mantener el orden público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida negociada al conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos armados irregulares.

Sobre este particular debe resaltarse que tanto el derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales, tienen fundamento constitucional.  Por lo tanto, en la medida en que el plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene el alcance de alterar tales disposiciones.  En ese sentido, la decisión popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes indicadas.  Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines admitidos la reforma constitucional.

115.  En ese sentido, si el efecto de una votación favorable del plebiscito especial es activar los mecanismos de implementación normativa del Acuerdo Final, la consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico, puesto que fue esa decisión de política pública la que se sometió a la refrendación popular.

Esta conclusión, por supuesto, no es incompatible con que, ante la negativa del Pueblo, a través de las reglas del PLE se ponga a consideración del Pueblo una nueva decisión, y fruto de una renegociación del Acuerdo anterior o la suscripción de uno nuevo, incluso con grupos armados ilegales diferentes a las FARC-EP. Como se señaló a propósito del cuestionamiento de la Procuraduría General fundado en la presunta naturaleza ad hoc del plebiscito especial, ni del texto del PLE, ni de las consideraciones plasmadas dentro del trámite legislativo, es viable concluir que el plebiscito especial sea aplicable exclusivamente respecto del mencionado grupo armado ilegal, ni menos que la vigencia del PLE se agote en relación con dicha negociación en particular.  Por lo tanto, no existe un obstáculo verificable para que, ante la hipótesis de una votación negativa del plebiscito, pueda someterse a refrendación popular una decisión política de contenido diferente, inclusive bajo las reglas especiales del PLE.  Esto limitado, como es apenas natural, a que esté vinculada a un acuerdo final relativo a la terminación del conflicto armado, en los términos del artículo 1º del PLE.

116.  Con todo, en contra de la anterior conclusión podría argumentarse que las consecuencias jurídicas antes explicadas no se derivan del texto del artículo 3º del PLE, pues el mismo solo regula la hipótesis de la decisión aprobatoria, más no del veredicto popular en un sentido negativo. Por ende, la Corte no estaría llamada a definir dichas consecuencias cuando el legislador estatutario no lo ha hecho. 

La Corte se opone a esta conclusión, puesto que considera que la misma sería contraria al artículo 104 C.P., norma que establece que la decisión del Pueblo en el plebiscito “será obligatoria”. Nótese que la Carta Política no confiere ese carácter vinculante únicamente a la decisión aprobatoria, sino que deja la consecuencia abierta en ambos sentidos, puesto que se restringe a señalar la obligatoriedad del veredicto del Pueblo.  En ese sentido, se estaría ante un evidente desconocimiento de dicha norma superior, si los efectos de la decisión del Pueblo se restringieran exclusivamente a una modalidad del dictamen.

A juicio de la Sala, dadas las implicaciones de la refrendación popular, sus efectos deben reflejar cabalmente las preferencias mayoritarias de quienes participan en el plebiscito.  Por ende, debe conferirse un efecto jurídico definido tanto a la decisión aprobatoria como aquella que niegue la validación de la decisión política del Presidente sometida a plebiscito especial.  Sostener lo contrario significaría una inaceptable instrumentalización de la decisión popular como mecanismo de simple validación de las políticas gubernamentales. En cambio, conferir efectos sustantivos a las dos posibles opciones de expresión popular es una postura respetuosa de las preferencias de los ciudadanos, manifestadas a través de los mecanismos de participación.

117.  En conclusión, la Corte evidencia que el artículo 3º del PLE es compatible con la Constitución, con excepción del inciso segundo, el cual debe declararse inexequible al afectar la separación de poderes y la naturaleza constitucional del plebiscito, en tanto mecanismo de refrendación política y no de reforma al orden jurídico.  Esto bajo el criterio que el carácter vinculante allí previsto refiere exclusivamente al mandato de implementación del Acuerdo Final por parte del Presidente de la República, sin que el mismo pueda comprenderse como una nueva modalidad de reforma constitucional o legal.  En tal sentido, la decisión favorable del Pueblo activará dicha labor de implementación y bajo un criterio de reconocimiento de la autonomía e independencia de los demás poderes públicos. A su vez, la decisión negativa del electorado inhibirá dicha implementación del Acuerdo Final, aunque sin perjuicio de (i) la vigencia de las facultades que la Constitución confiere al Gobierno para mantener el orden público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados ilegales y en el marco de la salida negociada al conflicto armado; y (ii) la posibilidad futura que se someta a consideración del Pueblo un acuerdo distinto, incluso bajo las reglas del plebiscito especial previsto en el PLE."

En síntesis, la Corte dejó establecido que:

-El plebiscito es una forma de manifestación directa del pueblo en ejercicio de ls soberanía que consagra el artículo 3 de la Constitución Política.

-Si bien sus efectos no son normativos, tiene un profundo significado político respecto de las actuaciones subsiguientes del presidente de la República.

-El plebiscito no se convocó para que la ciudadanía se pronunciara sobre la paz, tema que desde luego está por fuera de discusión, sino sobre la aprobación o el rechazo del Acuerdo Final con las Farc.

-El triunfo del No impide la implementación de dicho Acuerdo Final.

-El presidente puede renegociarlo o suscribir acuerdos diferentes con las Farc u otros grupos alzados en armas, con miras a someterlos a aprobación o rechazo del pueblo mediante el trámite especial del Plebiscito para la Paz previsto por la Ley Estatutaria.

-Pero lo que nuevamente se someta a decisión del pueblo deberá ceñirse a condiciones diferentes de las que inicialmente se pactaron en el Acuerdo Final que aquel rechazó.

Fluye de lo anterior que, según la Corte Constitucional, la renegociación que se proyecta adelantar con las Farc no es para maquillar el Acuerdo Final, sino para someterlo, como lo expresó Carlos Holmes Trujillo con acierto, a una intensa cirugía.

Reitero que como jefe de Estado y receptor del Premio Nobel de Paz, Juan Manuel Santos no solo está obligado a respetar celosamente la institucionalidad, sino a escuchar la voz del pueblo. 

Su deber es interpretar honestamente las razones del No, que son sólidas a punto tal que, pese al señuelo de la desmovilización y la entrega de armas de las Farc, la ciudadanía prefirió rechazar el Acuerdo Final, por considerarlo leonino y peligrosamente sesgado en favor de una organización que no ha renunciado a su ideario y sus programas revolucionarios, ni ha dicho la verdad sobre su naturaleza narco-terrorista.

La desconfianza de las comunidades respecto de las Farc no procede del odio, como dijo Timochenko al comentar los resultados del plebiscito, sino de la pavorosa trayectoria desplegada a lo largo de más de medio siglo de crueles depredaciones ejercidas incluso sobre las capas más desamparadas de la población.

Queda mucho por explicarles a las comunidades sobre las atrocidades de las Farc, que no se borran "ofreciendo" perdón, sino implorándolo y dando garantías tanto de no repetición como de reconocimiento e indemnización a las víctimas.

Santos tiene que cobrar conciencia de ello, en vez de minimizar, como viene haciéndolo de modo escandalosamente impropio de un beneficiario del Premio Nobel de Paz, los resultados del plebiscito e ignorar el carácter perentorio dela votación popular que dijo No al referido Acuerdo Final.

Santos, al parecer, pretende firmar a toda costa y cuanto antes otro documento con las Farc, pero su proditoria tentativa contra nuestra institucionalidad y la manifestación soberana de la voluntad popular no traerán consigo la paz, sino nuevas confrontaciones de imprevisibles consecuencias para Colombia.

¿Será mucho pedirle que se esmere en comportarse a la altura de sus responsabilidades para con el pueblo y la comunidad internacional que ha celebrado su premiación?